Cintra, más allá de la medalla burocrática
Bitácora de vuelo: de burócrata vendedor a diseñador institucional.
La venta de Mexicana y Aeroméxico va ha ser la primera privatización del nuevo milenio y la primera también de gran envergadura de la actual administración. Después de más de veinte años de experiencia privatizadora, tanto en México como América Latina, es obligado para cualquier funcionario moderno demostrar que todos estos años de experiencia no han sido en balde, que se utilizarán todos los conocimientos adquiridos para plantear un esquema viable de privatización y regulación, dirigido a promover la eficiencia económica y, por lo tanto, a mejorar el bienestar de los consumidores.
Como se ha demostrado durante todos estos años, las privatizaciones tienen una tramapa burocrática que para funcionarios de corta mira casi siempre es inevitable. La trampa consiste en reconocer que la actuación del gobierno ha sido tan deficiente y perniciosa para el sector que cualquier medida que incluya la entrada del sector privado podrá mejorar el servicio o el producto en un grado tal que la venta será vista por consumidores y empresario como una política acertada.
Esta trampa ha tenido en México y en países en vías de desarrollo un efecto desastroso; motiva al funcionario publico a escoger la vía de privatización más fácil y menos costosa para el gobierno, bajo una racionalidad muy sencilla, si existe varias vías de privatización y todas van a poner al sector en mejor situación del que está ahora, ¿por qué no escoger aquella vía que les haga ganar tiempo y obtener los mayores recursos fiscales?
Se escucha racional, pero aquí es donde estriba la trampa, esta vía casi siempre consiste en pasar de un monopolio público a uno privado.La vía de constituir un monopolio privado es atractiva por mucha razones, entre las principales se encuentran el que el gobierno puede obtener, al menos en el corto plazo, mayores ingresos fiscales por la venta, ya que muchos inversionistas se verían atraídos por una empresa que les traería beneficios monopólicos.
La segunda, y tal vez más importante, es el tiempo, factor tan valioso para un político como los recursos fiscales. El tiempo se gana por diferentes motivos, el primero es que para separar la empresa hay que invertir tiempo y planeación. Esto puede ser un factor pernicioso para el funcionario que quiere enviar la señal inmediata de que es un gran reformador.
La tercera y más importante es que el funcionario evitará de esta forma crear un marco regulatorio para el sector, que por cierto no es fácil diseñar, en tanto se requiere hilar fino para crear un marco de reglas y agencias regulatorias que le den viabilidad de largo plazo al sector en un contexto de competencia.
Para hacer esto, son necesarios equipos de trabajo altamente calificados, contratar consultarías externas que asesoren en su diseño, modificar un sinnúmero de leyes y reglamentos obsoletos ante este nuevo contexto y crear una serie de indicadores para observar si el modelo regulatorio está funcionando conforme lo planteado.
Es en este proceso cuando el funcionario público pasaría de ser un simple burócrata vendedor a un diseñador institucional.En la racionalidad del funcionario el separar la empresa y diseñar un sistema regulatorio efectivo traería costos muy altos en términos de de tiempo y fiscales y no le garantiza que un amplia gama de la sociedad diferencié perfectamente entre esta opción y el de privatizar un monopolio público, por lo tanto escogerá la salida más fácil y caerá en la trampa burocrática.
¿Pero qué tiene que ver lo antes mencionado con la privatización de Mexicana y Aeroméxico? Todo, porque con su venta pasada y actual se cometieron y se están cometiendo errores.
Los funcionarios encargados de su privatización parecen no haber asimilado la curva de aprendizaje de más de un década de privatizaciones. Da la impresión de que muchos de ellos caen en la trampa burocrática y no llegan a transformarse del todo en diseñadores institucionales.
Fallas del tren de aterrizaje y los errores del pasado La experiencia mexicana en lo referente a la venta y regulación de Aeroméxico y Mexicana, ha sido, por decir lo menos, tortuosa. Sobra recordar cómo, poco tiempo después de haberlas privatizado por primera vez, no hace pocos años, la PGR estaba buscando en Francia al presidente y principal accionista de estas dos empresas, quien había huido del país dejando como legado dos empresas quebradas y a la industria aérea nacional en jaque.
¿Cómo se llegó ha esta situación? Por varias vías, la primera una mala privatización, ya que las dos aerolíneas que se supone iban a competir entre ellas, fueron privatizadas en condiciones diferentes.
Aeroméxico fue declarada en quiebra y saneada. Mexicana en cambio, fue capitalizada por un grupo de inversionistas, entre ellos el propio gobierno, quien se quedó con un paquete accionario del 34 por ciento, con lo que de inmediato se convertió en juez y parte ante las expectativas de una competencia descarnada.
La segunda, la poca transparencia y mal diseño en el propio proceso de privatización, que motivó se vendieran las aerolíneas a grupos que no tenían la menor idea de lo que era la industria, lo que generó decisiones administrativas erróneas en el arrendamiento de aeronaves, compra de combustible, organización administrativa de rutas y horarios, exceso de contratación de personal de confianza etc.
La tercera y más importante es que los tomadores de decisiones o burócratas vendedores, como se quiera llamar, no dieron los pasos necesarios para convertirse en diseñadores de instituciones los que los llevo irremediablemente a caer en trampa burocrática.
Estos son algunos ejemplos: se privatizó sin antes haber creado una ley de competencia y su agencia que evitara la competencia predatoria en el sector. Se privatizó y después se creó el cuerpo regulatorio que le daría viabilidad, cabe remarcar que las leyes para regularlos fueron promulgadas por partes y a destiempo. La privatización se realizó a finales de los ochenta y no fue hasta 1995 cuando se promulgó una nueva Ley de Aeronáutica Civil, la cual fue reglamentada hasta 1998.
No había tampoco una clara distribución de responsabilidades entre las distintas agencias y dependencias de la SCT, lo que llevó a tener esfuerzos descoordinados para el sector.
Resultado: guerra de precios y competencia desleal entre las aerolíneas y falta de supervisión lo que incentivo una mala administración. Estos factores llevaron a Mexicana y Aeroméxico al borde de la quiebra en menos de cinco años. Los tomadores de decisiones, entonces vieron con buenos ojos la compra de Aeroméxico por Mexicana lo que llevo a constituir un monopolio en el mercado.
Su calidad de monopolio, no evitó, por su pésima administración, que en 1994 los bancos acreedores tomaran control de la empresa (y después claro, el IPAB). Su director huyó y la industria aérea mexicana quedo en condiciones lamentables.
Ausencia del piloto y errores del presente Si bien las condiciones de privatización son diferentes a las de hace una década no deja de haber signos de alarma que ponen en duda la capacidad de los tomadores de decisiones para hacerse cargo de este delicado sector. La propuesta planteada, sugiere una venta en tres paquetes, Mexicana y Aerocaribe por un lado, Aeroméxico y Aerolitoral por el otro, y por último los servicios de de apoyo terrestre.
La gran diferencia, más allá de las nuevas aerolíneas de bajo costo, Aerocaribe y Aerolitoral, es que el proceso de privatización, que no el de regulación, esta siendo estrechamente vigilado por la Comisión de Federal de Competencia (CFC). La clave aquí estriba en que la CFC puede diseñar la mejor forma de privatizar el sector, su propuesta de venderla por separado así lo demuestra, pero eso no exenta a los funcionarios, hoy felices por su venta, de regular el sector.
Cabe mencionar solamente, que un viejo estudio realizado por la misma CFC indica que aun vendiéndose las dos aerolíneas por separado, el mercado todavía permanecería altamente concentrado y que existen actualmente una serie de barreras de entrada y de salida que no pueden obstaculizar una efectiva competencia en el sector.
Sería de especial ayuda para todos los potenciales consumidores que, más allá del dinero y la medalla burocrática que se colgarían tanto Hacienda como SCT, sus funcionarios contestaran algunas preguntas; ¿qué modelo regulatorio proponen? ¿a qué se comprometen en términos de tarifas con el consumidor? ¿Dónde está el análisis costo beneficio de ese modelo regulatorio?
Ya que como si bien es sabido que la competencia de las aerolíneas traerán una reducción de las tarifas, también, por estrategias de minimización de costos, traerán una reducción en la calidad de su servicio, ¿dónde están esas estimaciones? ¿qué grupo de usuarios se beneficiaria más de este modelo?, ya que es sabido también que los beneficios no se distribuyen equitativamente, ¿dónde están su mediciones de impacto diferenciado?, ¿Qué medidas van a tomar para eliminar barreras normativas? ¿Qué sucederá si una de las empresas quiebra? ¿Cómo regularán los aeropuertos dominados por alguna de estas aerolíneas? ¿Cuáles son las responsabilidades de las agencias que vigilarían el sector?
En fin, son un sinnúmero de preguntas que evidencian que todavía los funcionaros mexicanos no son diseñadores de instituciones, que prefieren colgarse una medallita burocrática a final del sexenio y dejar al gobierno entrante el trabajo difícil de regular o en su caso desregular correctamente.
Sobra mencionar que en Estados Unidos tomaron tan en cuenta estos “pequeños” detalles, que en 1980 nombraron a uno de los padres de la regulación moderna, Alfred Kahn, como jefe de su agencia reguladora.Lo que menos se esperaría de los funcionarios mexicanos es que demostraran como se hacen reformas de avanzada, aprendiendo de los errores pasado, diseñando instituciones para el futuro y transparentado sus procedimientos.
Con la finalidad de demostrar de una vez por todas que una privatización bien llevada con un marco regulatorio finamente diseñado es una opción real que traerá beneficios tangibles al consumidor mexicano. En ellos está el futuro de más reformas estructurales, su responsabilidad esta más allá de la medalla burocrática.
e-mail: camilo.vidal@cidac.org.mx
